Disabilità e povertà energetica: una questione (anche) giuridica

di Paolo Addis – Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa

Quello della povertà energetica, intesa come condizione nella quale non si sia in grado di provvedere, per l’appunto, al proprio fabbisogno energetico, è – come è stato osservato da Matteo Greco – un fenomeno complesso, al quale concorrono fattori molto diversi fra loro. Se gli studi su di essa stanno via via ampliandosi, in vari ambiti scientifico-disciplinari, alcuni dei suoi aspetti – relativi a determinate soggettività – sembrano ancora poco indagati. Una delle soggettività toccate dalla povertà energetica e a proposito della quale sembra mancare una riflessione scientifica adeguata è quella delle persone con disabilità. E ciò – va sottolineato - nonostante si sia messo in risalto, già qualche anno fa, come gli effetti di questa tipologia di deprivazione possano avere, sulle persone con disabilità, ripercussioni particolarmente severe, anche alla luce della situazione di marginalità socio-economica in cui molte persone con disabilità si trovano a vivere, dei costi più alti che devono affrontare nella loro quotidianità e del fatto che il loro fabbisogno domestico di energia può essere più elevato (ad esempio, perché le loro condizioni di salute rendono preferibile una data temperatura costante degli ambienti di vita o perché hanno bisogno di una certa quantità di energia per far funzionare strumenti salvavita o sistemi di Ambient Assisted Living). L’improvviso aumento del costo dell’energia che ha avuto luogo nell’ultimo triennio ha reso particolarmente visibili questi punti critici, spingendo le persone con disabilità e le loro associazioni (come, ad esempio, lo European Disability Forum) a chiedere interventi di contrasto più incisivi, ad esempio sollecitando l’adozione di programmi che coprano la maggiore spesa energetica correlata alla disabilità, oppure favorendo l’efficientamento energetico dei luoghi di vita delle persone con disabilità.

Ma quali sono le possibili e specifiche intersezioni fra la condizione giuridica di queste ultime e la povertà energetica?

Un punto di partenza per rispondere a questa domanda può essere la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, approvata dall’Assemblea generale dell’ONU nel dicembre del 2006 e vincolante tanto per l’Italia quanto per l’Unione europea. Se si scorre il testo della Convenzione, non compare alcun rimando esplicito all’energia o all’accesso a essa. Tuttavia, è certamente possibile ricondurre l’esigenza di contrastare la povertà energetica a quanto previsto dall’art. 28, dedicato agli standard di vita e di protezione sociale; vi si legge che “Gli Stati Parti riconoscono il diritto ad un livello di vita adeguato alle persone con disabilità ed alle loro famiglie, incluse adeguate condizioni di alimentazione, abbigliamento e alloggio, ed al miglioramento continuo delle loro condizioni di vita, e adottano misure adeguate per proteggere e promuovere l’esercizio di questo diritto senza alcuna discriminazione fondata sulla disabilità”; inoltre, gli SP “riconoscono il diritto delle persone con disabilità alla protezione sociale ed al godimento di questo diritto senza alcuna discriminazione”, tutelandolo e promuovendolo anche tramite misure destinate a “garantire alle persone con disabilità parità di accesso ai servizi di acqua salubre, ed assicurare loro l’accesso a servizi, attrezzature e altri tipi di assistenza per i bisogni derivanti dalla disabilità, che siano appropriati ed a costi accessibili”. Come evidenziato da chi ha commentato questa disposizione, è possibile ricomprendere all’interno di quanto previsto dall’art. 28 della Convenzione anche il contrasto alla povertà energetica (e, in prospettiva, un diritto sociale all’energia) per le persone con disabilità. E – ancora – è possibile tracciare ulteriori collegamenti fra la lotta alla povertà energetica e altre disposizioni convenzionali, come, ad esempio, l’art. 20, dedicato alla mobilità personale, o l’art. 19, dedicato al diritto alla vita indipendente e all’inclusione sociale; e a tal riguardo, si pensi al nesso, già evidenziato da Middlemiss et al., fra povertà energetica e relazioni sociali.

Se dal piano del diritto internazionale si passa a quello del diritto interno, va rilevato come, nel nostro ordinamento, siano presenti misure che riguardano la fornitura di energia alle persone con disabilità. Il riferimento puntuale è al sistema dei bonus che il legislatore ha messo a punto per alleggerire i costi dell’energia (anche) per le persone con disabilità; si pensi, a proposito dell’elettricità, al “bonus elettrico per disagio fisico” (sic!), destinato ai clienti domestici “affetti da grave malattia o i clienti domestici con fornitura elettrica presso i quali viva un soggetto affetto da grave malattia”, in condizioni tali da aver necessità di apparecchi salvavita. Al tempo stesso, però, va sottolineato come le misure in questione – presenti, con varie declinazioni, anche in altri ordinamenti (come, ad esempio, quello spagnolo o quello irlandese) – mirino a favorire l’accesso all’energia, sotto diverse forme, per particolari categorie di consumatori individuati come vulnerabili per il sommarsi di più fattori. Ai due piani normativi sin qui evocati, poi, va aggiunto quello – di primaria importanza -relativo al diritto dell’Unione europea: l’adozione del Green deal europeo, infatti, comporta la necessità di affrontare i rischi sociali che quest’ultimo reca con sé, tenendo presenti l’esigenza di contrastare la povertà energetica e la necessaria tutela dei diritti delle persone con disabilità, come delineato, fra l’altro, nella Strategia europea sulla disabilità 2021-2030.

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Il Reddito Energetico: una soluzione italiana per combattere la Povertà Energetica

di Matteo Greco - Scuola Superiore Sant'Anna di Pisa

Concepito e sviluppato per la prima volta, nel 2017, dal Comune sardo di Porto Torres (SS) in collaborazione con il Gestore Servizi Energetici (GSE), il Reddito Energetico è una misura di contrasto alla Povertà Energetica (PE) a carattere strutturale. Incentrato sull’utilizzo delle c.d. “domestic renewables”, il RE è stato valutato dall’Energy Poverty Advisory Hub come un “inspiring case” per la sua capacità di coniugare politiche sociali e ambientali in un'unica soluzione efficace.

Il meccanismo di funzionamento del RE è semplice: lo Stato o le autorità locali finanziano l’installazione di impianti fotovoltaici su abitazioni private in cui vivono utenti in condizioni di fragilità socio-economica. L’energia prodotta da questi impianti non solo riduce i costi delle bollette energetiche per le famiglie coinvolte, ma genera anche un surplus di energia che viene immesso nella rete elettrica nazionale. Questo surplus viene venduto e i ricavi generati sono utilizzati per finanziare ulteriormente l’iniziativa, secondo lo schema del fondo rotativo, creando un circolo virtuoso di sostenibilità economica, sociale e ambientale. Pertanto, il RE non si esaurisce in una mera elargizione di denaro, ma richiede necessariamente la partecipazione attiva del soggetto beneficiario, il quale è incentivato a valorizzare il più possibile l’autoconsumo di energia prodotta da fonti rinnovabili. In questo modo, si ottiene il duplice obiettivo di tutelare l’ambiente, contribuendo ad abbattere le emissioni di gas climalteranti, e di contrastare la PE.

Dopo il successo ottenuto a Porto Torres, la  Puglia è stata la prima a implementare il RE su scala regionale, seguita da altre regioni italiane, come il Lazio e la Sardegna. Queste iniziative regionali hanno permesso di testare e perfezionare un modello di intervento originale, fungendo da veri e propri laboratori di sperimentazione per l’adozione, nel 2023, del Reddito Energetico Nazionale (REN).

Il REN si configura come un finanziamento per la realizzazione di impianti fotovoltaici a uso domestico, con una potenza compresa tra 2 kW e 6 kW, a servizio di unità immobiliari di tipo residenziale. Ad esempio, un impianto da 2 kW, sebbene di piccole dimensioni, sarebbe già in grado di coprire una porzione rilevante dei consumi elettrici di una famiglia di 3 persone, contribuendo a ridurre in modo sostanziale la spesa energetica annuale. Maggiore sarà l'autoconsumo dell'energia prodotta, maggiori saranno i risparmi ottenuti. Questo dimostra concretamente il valore della misura, che non solo sostiene le famiglie nel risparmio energetico, ma promuove anche un utilizzo più consapevole e diffuso delle energie rinnovabili, con benefici ambientali e sociali a lungo termine.

I destinatari del REN sono individuati in base al valore dell’indicatore ISEE, il quale non potrà essere superiore ai 15.000 euro o ai 30.000 euro per i nuclei familiari con almeno quattro figli a carico. Inoltre, i beneficiari dovranno essere titolari di un valido diritto reale (proprietà, superficie, enfiteusi, usufrutto, uso, abitazione) su superfici di edifici, unità immobiliari e/o relative pertinenze su cui dovrà essere installato l'impianto per cui si richiede il contributo; nonché essere intestatari del contratto di fornitura di energia elettrica delle utenze di consumo asservite alle unità immobiliari di residenza anagrafica del nucleo familiare.

Infine, l’accesso alla misura è condizionato alla sottoscrizione del c.d. “contratto di reddito energetico”, attraverso cui il soggetto beneficiario si impegna a cedere al GSE gli eventuali crediti maturati dalla vendita dell’energia prodotta e non autoconsumata, per un periodo di 20 anni dall’entrata in esercizio dell’impianto. Tali somme confluiranno, quindi, nel “Fondo Nazionale Reddito Energetico”, che potrà essere alimentato anche mediante versamenti volontari da parte di Amministrazioni centrali, Regioni, Province autonome, altri enti e organismi pubblici e organizzazioni no-profit.

L’istituzione del RE su scala nazionale ha consentito di estendere i vantaggi della misura anche alle regioni che ne erano sprovviste. Allo stesso tempo, però, la sua giustapposizione ai modelli di RE regionale già esistenti solleva alcune problematiche di coordinamento. Ad esempio, la Regione Puglia ha adottato criteri di selezione dei beneficiari significativamente diversi da quelli nazionali, così come diverse sono anche le tipologie di impianti per cui è possibile richiedere il contributo, inclusi il solare termico, il minieolico e i sistemi di accumulo, oltre al fotovoltaico. Il problema principale non risiede tanto nell'eventuale illegittimità costituzionale delle diverse versioni del RE, quanto nella parziale sovrapposizione dei beneficiari e nell'incompatibilità tra il REN e altre forme di finanziamento. Sarebbe quindi preferibile un approccio in cui il REN e i RE regionali fossero complementari piuttosto che concorrenti. Non è un caso, infatti, che la Regione Lazio ha recentemente disposto l’abrogazione del RE regionale per riallocare i fondi a sostegno delle Comunità energetiche.

Un analogo problema di coordinamento emerge anche in relazione ad altre misure nazionali di contrasto alla PE. Si pensi, ad esempio, ai criteri di accesso ai cosiddetti “bonus sociali luce e gas”, che, pur basandosi anch’essi sull’ISEE come parametro per valutare la condizione di fragilità, prevedono soglie diverse rispetto al REN: per quest’ultimo il limite è di 15.000 euro, o 30.000 euro per le famiglie con almeno quattro figli, mentre per i bonus sociali il limite scende rispettivamente a 9.530 euro e 20.000 euro.

Pertanto, un approccio più coordinato e uniforme garantirebbe non solo una distribuzione più equa delle risorse, ma anche un impatto complessivo più forte della misura, evitando frammentazioni che potrebbero compromettere l’accesso equo ai benefici.

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La Povertà Energetica come «rischio da transizione»

di Anna Gragnani - Scuola Superiore Sant'Anna di Pisa

Il Progetto di ricerca di rilevante interessenazionale Framing Energy Poverty within Social Economy - Constitutional Perspective, Public Sector and Social Economy Contribution è dedicato alla povertà energetica quale «rischio da transizione».

Nel contesto della transizione energetica in atto, la povertà energetica viene in considerazione non tanto come aspetto parziale del generale fenomeno della povertà ma come specifico rischio che può essere indotto o, secondo le circostanze, aggravato a causa degli oneri economici inerenti alle trasformazioni del sistema energetico e produttivo, preordinate a conseguire l’obiettivo della neutralità climatica dell’Unione europea entro il 2050 (art. 2, comma 1, Reg. (UE) 2021/1119).

Caratteristica essenziale del tipo di rischio in esame, infatti, è la sua collocazione lungo un arco temporale predeterminato (con termine finale 2050), rispetto al quale, sin dall’inizio, è prevedibile che la mancanza del sostegno economico necessario per sopportare i costi delle trasformazioni indispensabili per la transizione condurrà, per il semplice decorso del tempo e salvi eventi favorevoli futuri attualmente non prefigurabili, all’insorgenza di nuove situazioni di povertà energetica o all’aggravamento di quelle esistenti, fino a livelli di estrema difficoltà di futura gestione del rischio. Così, ad esempio, i costi delle «tecnologie pulite» per il riscaldamento e dei più importanti interventi di efficientamento energetico degli edifici sono difficilmente sostenibili per le famiglie a basso reddito. Di conseguenza, da una parte, esse sono escluse dai significativi benefici economici derivanti nel lungo periodo da tali trasformazioni, in particolare, la significativa riduzione del fabbisogno di energia e, quindi, delle relative spese. Dall’altra parte, le medesime famiglie sono esposte all’incremento del prezzo dei combustibili fossili dovuto alle politiche che mirano a disincentivarne il consumo e a sostituirli, gradualmente, con fonti di energia rinnovabile, in modo da ridurre le emissioni di gas serra.

L’effettiva possibilità di accesso ai servizi energetici essenziali costituisce, attualmente, un presupposto materiale indispensabile per l’esercizio di diversi diritti costituzionali, sicché essa è riconosciuta come necessaria per garantire «livelli basilari e standard dignitosi di vita e salute» (art. 2 (52) Dir. UE 2023/1791). Tenuto conto che la Costituzione assegna alla Repubblica il compito di «rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese» (Art. 3 (2) Cost.), neppure la rilevanza costituzionale della protezione del clima (art. 9 Cost.) può giustificare strategie di politica energetica che comportino, indirettamente, effetti lesivi della dignità della persona umana. Di conseguenza, secondo i principi dello stato sociale, l’adozione di misure strutturali necessarie ad evitare che la transizione energetica determini l’insorgenza o l’aggravamento di situazioni di povertà energetica è costituzionalmente doverosa, mentre la loro mancata tempestiva previsione potrebbe dar luogo a un’omissione giuridicamente qualificata e attuale.

Si intuisce, peraltro, che la valutazione della legittimità costituzionale delle misure di transizione richiede preliminarmente il chiarimento di complesse questioni. Ad es., in base a quali criteri è possibile identificare l’attualità della lesione di un diritto costituzionale che può scaturire da un «rischio da transizione»? Come strutturare un sindacato di proporzionalità per valutare nel tempo l’idoneità e l’adeguatezza delle misure di sostegno programmate o adottate?

L’approfondimento delle problematiche segnalate e, più in generale, degli strumenti di tutela offerti dai principi dello stato sociale rispetto ai «rischi da transizione» può dare un utile contributo per la progettazione di interventi idonei a prevenire l’insorgenza di nuove situazioni di povertà energetica e a risolvere, o quanto meno ad attenuare, quelle già esistenti, nonché per la eventuale promozione di istanze di giustizia climatica in sede giurisdizionale. Queste ultime hanno già dato luogo a importanti decisioni su questioni che presentano esigenze di protezione in parte analoghe (si pensi alla pronuncia del Tribunale costituzionale federale tedesco, 1BvR 2656/18, 24 marzo 2021 o alla recente decisione della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland, 29 marzo 2023).

Rispetto alle difficoltà di conciliare le esigenze di protezione del clima con i principi dello stato sociale, invece, l’abbandono dell’obiettivo della neutralità climatica entro il 2050 non può essere preso in considerazione quale realistica via d’uscita, già soltanto per i vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione europea.  

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