di Giorgio Cataldo - Università del Salento

La povertà energetica è un tema sempre più centrale, specie nel contesto delle politiche di transizione. Questo fenomeno sfida non solo le tradizionali categorie giuridiche, ma anche l’efficacia delle misure europee e nazionali.

Negli ultimi decenni l’energia è sempre più implicata nella concretizzazione dei diritti. Rivela esigenze per molti aspetti inedite e prima sconosciute, in virtù dell’innalzamento delle aspettative di benessere nonché dei connessi livelli di efficienza e di qualità, a seguito dell’avanzamento della tecnologia. Un livello domestico adeguato di disponibilità energetica si rivela dunque fondamentale per l’accesso a bisogni primari (igiene, alimentazione, riscaldamento, raffrescamento, informazione, studio, lavoro, ecc…).
Se di questi aspetti si poteva avere intuizione prima dell’emergenza pandemica, l’avvento di quest’ultima ha esplicitato l’esistenza di profonde situazioni di diseguaglianza fra le famiglie italiane.

Si inserisce, così, in questo ordine di discorso la povertà energetica, della cui rilevanza ci si interroga anche sul piano costituzionalistico. Situazioni di disponibilità non adeguata, carente o addirittura mancante di energia possono dar luogo a condizioni di bisogno prima sconosciute, che pongono questioni tanto sul piano del catalogo dei diritti previsti dall’ordinamento quanto su quello dei possibili strumenti offerti per porvi rimedio.

Anche la povertà energetica è un tema relativamente nuovo. Nell’ottica che qui rileva, l’argomento è d’interesse perché nasce in studi e discipline non giuridiche (geografia, sociologia, economia, ecc…) e, a parte alcune eccezioni, risulta poco approfondito nel campo del diritto. Due nozioni chiave sono «fuel poverty», legata alla spesa energetica delle famiglie nei Paesi sviluppati, ed «energy poverty», che considera più ampiamente aspetti sociali, geografici e antropologici. Quest’ultima è nata nei Paesi in via di sviluppo ma sta diventando sempre più rilevante a livello globale.
È questa seconda accezione, infatti, a interessare in maniera progressiva. Fra gli studiosi e le istituzioni è chiaro come non basti la mera prospettiva economica, assumendo almeno pari importanza la qualità del servizio, di modo da favorire la piena realizzazione della persona umana. Da un punto di vista più generale, non a caso, l’art. 20 del Pilastro europeo dei diritti sociali indica il diritto di ogni persona «di accedere a servizi essenziali di qualità, compresi l’acqua, i servizi igienico-sanitari, l’energia, i trasporti, i servizi finanziari e le comunicazioni digitali».

Ad ogni modo, le due nozioni di fuel e di energy poverty presentano molti punti in comune. Nel diritto, ciò pone il problema di come qualificare la categoria. Qui, per il momento, si può infatti solo percepire l’oggetto della povertà energetica ma non se ne conoscono ancora i precisi connotati. Non si è certi, ad esempio, se può attenere a un diritto sociale (la Costituzione non contiene un diritto all’energia o quantomeno di accesso all’energia) ovvero a una più generica forma di intervento per la rimozione delle diseguaglianze, secondo quanto prescritto dal secondo comma dell’art. 3 della Costituzione, e così via…

A tale proposito, un aspetto che può essere d’aiuto è offerto dal fatto che l’ordinamento statale conosce da tempo molteplici e, soprattutto, diversificate modalità di intervento per contrastare il fenomeno della povertà (generalmente intesa); modalità che variano e sono variate di volta in volta in termini di intensità, qualificazione e grado di strutturazione a seconda dell’oggetto (dai sussidi e dai bonus fino ai più organici interventi di sostegno al reddito).

Ciò che accomuna (quando più, quando meno) queste misure è la loro strumentalità. Queste intervengono sul problema economico guardando però a una realizzazione in chiave relazionale della persona, mirando a (re)includerla nel contesto collettivo in cui è situata, coerentemente con quanto desumibile dalla Carta costituzionale e, in particolare, dall’art. 2.

Esiste quindi un potenziale terreno comune con la riflessione sulla povertà energetica, che merita di essere approfondito. La parola-chiave sembra essere data da quella «multidimensionalità» che riguarda tanto le cause del problema quanto l’approccio per risolverlo.
Sennonché, nell’attesa di maggiori certezze circa una categoria costituzionale della povertà energetica, il corrente indirizzo europeo in tema di transizione, inaugurato dal Green Deal, rende ancor più articolata la riflessione.

Il Green Deal, consapevole del naturale verificarsi di condizioni di squilibrio a seguito di ogni processo di transizione, richiede che quest’ultima sia «giusta» e che non sia lasciato indietro nessuno. Il medesimo concetto, significativamente, è ribadito in maniera esplicita dalla normativa europea che più da vicino si interessa di povertà energetica, come la Raccomandazione 2023/2407.
La stessa Raccomandazione è poi chiara, trattando il carattere multidimensionale del fenomeno, nell’evidenziarne le diverse cause: la forte spesa per l’energia sul bilancio familiare, i bassi livelli di reddito e la scarsa efficienza energetica degli edifici. Al contempo, l’atto europeo esprime un deciso indirizzo sulle misure da adottare, chiedendo che siano privilegiate quelle strutturali, volte a risolvere il problema stabilmente e in un’ottica di lungo periodo, mettendo in secondo piano strumenti più immediati come quelli di sostegno al reddito, gli incentivi e via dicendo.

Sembra dunque logico che l’individuazione delle misure di intervento sull’efficienza energetica degli edifici sia il percorso maggiormente caldeggiato: ne parlano chiaramente la Raccomandazione così come le Direttive 2023/1791 (sull’efficienza energetica) e 2024/1275 (c.d. «case green») nelle parti in cui si interessano della povertà.
A tale riguardo, la domanda che emerge è in merito alle ripercussioni sulla costruzione costituzionale della categoria della povertà energetica. Focalizzare l’attenzione solo sulle misure di implementazione dell’efficienza degli edifici – le quali, invero, hanno un costo e le disposizioni europee sono consapevoli delle relative necessità di sostegno ad hoc per i cittadini e le famiglie più in difficoltà – potrebbe forse portare al rischio di mettere in secondo piano la componente relativa al profilo prettamente economico del problema (reddito, lavoro, spesa, ecc…). Questo, pur nella sua strumentalità che si è prima evidenziata, appare imprescindibile in ogni riflessione in materia di povertà. La sfida, soprattutto a un livello statale, sembra essere quella di integrare interventi strutturali e misure economiche, assicurando un approccio multidimensionale che rispecchi la complessità del fenomeno.

di Enrico Guerrieri – Università del Salento

Lo scorso 24 gennaio 2024 è entrato in vigore il Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE) n. 414 del 7 dicembre 2023, relativo all’incentivazione delle Comunità Energetiche Rinnovabili e l’autoconsumo individuale a distanza. 

Al fine di ultimare l’iter di recepimento delle Direttive europee dedicate al tema dell’autoconsumo diffuso, il Ministero ha provveduto a perimetrare i meccanismi di incentivazione delle Configurazioni di autoconsumo per la condivisione dell'energia rinnovabile (d’ora in avanti CACER).

Il decreto introduce due principali strumenti per promuovere le CER:

1. Una tariffa incentivante sull’energia prodotta e autoconsumata, variabile in base alla potenza dell’impianto, e con un tetto massimo fissato al 31 dicembre 2027 o al raggiungimento di un contingente di 5 GW.
2. Un contributo a fondo perduto del PNRR fino al 40% delle spese ammissibili per impianti nei Comuni sotto i 5000 abitanti. Questo intervento, con uno stanziamento di 2,2 miliardi di euro, punta a realizzare 2 GW di potenza entro il 30 giugno 2026.

A chiudere il quadro, infine, il Gestore Servizi Energetici (GSE), con comunicato del 22 aprile 2024, ha reso nota l’approvazione da parte del Ministero della nuova versione delle Regole Operative che disciplinano l’accesso alle tariffe incentivanti e ai contributi previsti dal PNRR e sostituiscono la prima versione approvata a febbraio.

A riprova della volontà di realizzare un sistema energetico in cui la sostenibilità ambientale non rappresenta l’unico elemento caratterizzante, uno degli aspetti di maggior rilievo della normativa in commento risiede nella previsione di specifiche disposizioni volte a funzionalizzare lo strumento della tariffa incentivante anche verso finalità sociali.

In particolare, il decreto prevede che, al ricorrere del superamento di predefiniti "valori soglia", l’eventuale importo eccedentario della tariffa premio venga destinato ai soli clienti finali-consumatori (diversi dalle imprese) e\o utilizzato per «finalità sociali aventi ricadute sui territori ove sono ubicati gli impianti per la condivisione», «mediante esplicita previsione statutaria, pattuizione privatistica, o, nel caso di autoconsumo individuale, dichiarazione sostitutiva di atto notorio». Valore soglia che le nuove Regole operative fissano, nei casi di accesso alla sola tariffa premio, al 55% dell’energia elettrica condivisa, mentre, nei casi di cumulo di quest’ultima con il contributo in conto capitale PNRR, al 45%.

In estrema sintesi, dunque, la normativa brevemente illustrata stabilisce che se, su base annua, l’energia condivisa incentivabile della CACER supera il valore soglia del 55% della tariffa premio (o del 45% nel caso di cumulo con il contributo PNRR) rispetto al totale dell’energia immessa è possibile ricorrere a due meccanismi di allocazione dei proventi derivanti dall’energia immessa: quest’ultimi possono essere ripartiti «ai soli consumatori diversi dalle imprese», ovvero possono essere re-investiti dalla CACER per finalità sociali aventi ricadute sui territori ove sono ubicati gli impianti per la condivisione.

Se, in primo luogo, la normativa è chiaramente rivolta a promuovere la destinazione dell’eccedenza ai soggetti privati (clienti consumatori), il tenore estensivo della disposizione in commento ammette altresì la possibilità di re-investire tale importo eccedentario per (eterogenee) finalità sociali. Ne consegue che una delle possibili ipotesi sottese alle logiche della normativa potrebbe essere quella di destinare – sulla scorta della valorizzazione del criterio di vicinanza e, segnatamente per le CER, del principio di partecipazione alle comunità – l’eventuale importo della tariffa premio eccedentario ai consumatori energetici «appartenenti a famiglie a basso reddito o vulnerabili» ai sensi dell’art. 31, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 199/2021. Peraltro, in previsione della potenziale coesistenza di consumatori appartenenti a diverse categorie, la partecipazione alle CACER potrà essere, di fatto, garantita anche a soggetti che versano in situazioni di vulnerabilità ai quali si aggiungono i clienti civili che si trovino in una delle situazioni elencate dall’art. 11, comma 1, d.lgs. n. 210/2021.

In questo modo, i soggetti in condizioni di povertà energetica potrebbero trovare specifica tutela direttamente a livello statutario, dal momento che la disciplina regolatoria interna delle comunità deve essere concepita in modo promozionale rispetto a tale categoria.

Tale circostanza, pertanto, consente alle configurazioni di autoconsumo di perseguire una delle finalità fondanti la disciplina di settore: la finalità sociale, la quale, accanto alle finalità ambientali ed economiche, con ogni evidenza, riveste un ruolo cruciale all’interno della disciplina incentivante. Inoltre, la normativa brevemente illustrata svolge anche un ruolo fondamentale di garanzia del rispetto della prevalente vocazione no profit che deve necessariamente caratterizzare una CER. In altri termini, si vuole evitare che la partecipazione di una impresa ad una CER si traduca indirettamente in un meccanismo per ottenere dei profitti aggiuntivi rispetto a quelli derivanti dalla loro attività.

In definitiva, pare opportuno evidenziare che, in questi termini, la normativa in commento consente alle CACER di contribuire concretamente al perseguimento delle finalità sociali, sino a divenire potenzialmente un valido strumento concorrente alla realizzazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3, comma 2, della Costituzione, garantendo al contempo che l’attività svolta al proprio interno non si traduca, essa stessa, in fonte di disuguaglianza.